财政部专家:如何实现财政收入的可持续性快速增长

添加时间:2008-04-17 原文发表:2008-04-17 人气:1

财政划分、税制改革、经济增长、管理水平提高等原因是我国财政快速增长的主要原因。现在应该居安思危，认真探索财政收入快速增长的持续发展之路
　　财政收入增长是关乎我国财政改革大业与经济社会发展大局的一个重要事项。梳理我国财政收入增长的历程，剖析财政收入增长的根源，继而探寻出财政收入快速增长的持续发展之路，是学习和实践科学发展观的客观需要，具有重要的理论价值与重大的实践意义。
　　我国财政收入增长驶入历史快车道
　　1949年，全国财政收入（不含内外债，下同）总规模仅有62.17亿元，30年后的 1978年全国财政收入虽然首次突破1000亿元，然而离我们确定的现代化的目标依然很远。
　　从1978年到1998年的20年间，全国财政收入与改革开放之初相比增长了9倍，到1998年突破1万亿元，5年后的2003年跃上2万亿元大关。2005年超过3万亿元， 2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿元大关。仅2003～2007年五年间，全国财政收入累计约17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22%。
　　财政收入占GDP的比重也一路走高，已从1995年最低点的10.3%，回升到2006 年的18.5%。2007年，这一指标又突破了20%。虽然20%左右的指标表面上看来不是很高，但如果加上偿还国债支出、社会保障费收入、预算外支出和制度外支出后，财政收支将占到GDP的30%以上，这一比例与改革开放初期相当（1978年为 30.8%）。由此可见，我国财政收入增长已经驶入历史快车道。
　　确切地讲，我国财政收入快速增长并非最近三五年的新鲜事。改革开放后，1983～1986年间的财政收入年均增长速度高达15.2%，是我国财政收入增长的第一个高峰期。在1992年“南方谈话”和十四大确立了社会主义市场经济目标模式后，我国财政收入增长正式步入快车道。16年来，我国不仅成功地推进了体制转轨与增长转型，还经受住了东南亚金融危机等国际经济波动带来的严峻挑战，走出了一条持续增长与科学发展之路。
　　财政收入持续快速增长的根源
　　客观地讲，我们今天的财政收入快速增长格局来之不易。从历史上看，1992年之前的财政收入增长态势非常不稳定，大起大落的不健康特征十分明显。这与当时的“摸着石头过河”的渐进式改革未能确立基本目标有很大关系，改革方向尚在争论之中，政府管理方式方法仍未有效挣脱传统体制的束缚，财政体制在激发起地方政府发展经济与培育财源的积极性的同时，也使中央与地方之间的财政关系变得日益扭曲与不合理。1992年后，我国财政收入开始进入持续快速增长的发展轨道，其原因主要有以下几点。
　　一是体制性原因。1992年后，我们解决了改革的目标模式问题，使现代化建设彻底摆脱了计划经济时代停滞不前的局面。在此背景下，1994年起实行分税制财政管理体制，根据事权划分各级政府财政的支出范围，按税种划分了中央与地方财政的收入，分设了中央与地方两套税务机构以加强税收征管机构建设，开始着手建立规范的政府间财政转移支付制度，从而极大地调动了中央与地方发展经济与培育财源两方面的积极性。近些年，为解决地方财政困难尤其是县乡财政困难、支持 “三农”、全面推进公共财政体制建设和小康社会建设，“乡财县管”、“省直管县”和 “三奖一补”等改革的推出，为省以下财政体制改革与完善作出了有益探索。显然，社会主义市场经济体制及分税制财政体制的建立与完善，为我国财政收入持续快速增长奠定了体制性基础。
　　二是制度性原因。1994年分税制改革还有一项非常重要的内容，就是建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新流转税制，统一了内资企业所得税，改革和完善资源税，开征土地增值税，并对其他一些税制进行了调整。1998年后又进一步完善了税收制度，建立了以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的“双主体、多税种、多环节、多层次”的工商税制，2002年以后逐步将绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享，2004年开始实行由中央与地方共同负担出口退税的新机制，推进了消费税、车船税等改革。与此同时，大力推进税费改革，提出“政府非税收入”概念，初步建立了政府非税收入管理的制度框架。自2006年3月始开征了垄断行业的特别收益金，并于2007年恢复了国有企业利润上缴。至此，基本建立了适应社会主义市场经济需要的财政收入稳定增长机制，为财政收入持续快速增长奠定了制度性基础。
　　三是经济性原因。说到底，财政收入的高增长离不开国民经济平稳快速发展、经济结构优化与经济效益提高。国家发改委公布工业行业运行情况显示，2007年国内规模以上工业企业实现利润同比增长超过30%，增幅同比提高10多个百分点。国家税务总局的统计数据显示，2007年内、外资企业所得税增长接近40%，进口环节税收增幅超过21%。还有一个指标颇能反映经济社会发展的成果，即个人所得税。从规模上看，个人所得税则从1990年的21.1亿元，增长到1995年的131.39亿元，再到2006年的2453.7亿元，增长速度非常可观。总之，中国经济的持续高增长、结构优化和效益好转，为财政收入不断迈上新台阶奠定了经济性基础。
　　四是管理性原因。经过近30年的积累与发展，我国的技术水平、劳动者素质以及管理水平有了长足的进步，反映在财政收入方面，表现为税收征管与非税收入收缴管理水平的大幅度提高，这为我国财政收入持续快速增长奠定了坚实的管理性基础。1994年分税制改革以来，我国采取多种措施支持税务、海关部门依法加强税收征管，严格控制减免税，坚决制止和纠正擅自出台“先征后返”等变相减免税政策，清理规范对试验区、开发区的财税优惠政策，严厉打击偷骗税等违法活动，推进财税库银税收收入电子缴库横向联网以及关税横向联网试点。据国家税务总局的分析报告，我国税收的综合征收率已经由1994年的50%左右提升至2003年的70%以上，具体到作为第一大税种的增值税，其征收率也已由1994年的57.45% 提升到2004年的85.73%。在预算外资金管理方面，逐步将预算外资金纳入预算管理，将行政单位国有资产出租出借收入和处置收入、事业单位国有资产处置收入实行“收支两条线”管理，完善非税收入管理政策和国库集中收缴制度。无论是税收还是非税收入，都努力做到依法征管、应收尽收，确保了国家财政收入持续稳定增长。
　　五是短期性原因。上述四个方面可以说是我国财政收入持续快速增长的深层次、长期性的原因。具体到每一个财政年度来看，除上述因素之外，还有一些临时性、一次性的因素对财政收入快速增长作出了突出贡献。比如，2007年我国提高了证券交易印花税，由此带动当年增收超过1000亿元。再如，2007年工业增长特别是一些高耗能行业增长过快，带动钢坯钢材、有色金属、建材、化工产品、成品油等相关增值税的超常增长；受货币信贷投放和固定资产投资快速增长带动，金融保险、建筑安装等营业税、企业所得税大幅度增长；受房价涨幅偏高影响，土地增值税、城镇土地使用税、房地产企业所得税、房地产营业税、契税都大幅增长；受出口退税率下调及加征出口关税等政策、公务员工资制度改革等影响，相关税收也有所增加。这些因素对财政收入增长的影响，很多都会在以后的财政年度消逝或减退，当然，也会有新的短期性因素不断涌现，因此，我们不能忽视由此而产生的财政收入增长。
　　探寻财政收入快速增长的持续发展之路
　　上述内容着重说明了我国财政收入进入了持续快速增长的发展轨道，但并不代表我国的财政收入形势就是一片大好。恰恰相反，我们更应该居安思危，认真探寻财政收入快速增长的持续发展之路。这里提到的“持续发展”有两层含义：一是继续保持财政收入快速增长的发展态势；二是及时消除当前财政收入领域存在的一些隐患。
　　从一定意义上讲，消除隐患是持续快速增长的重要前提与基础。现实中，随着我国财政收入快速增长及其占GDP比重的逐步提高，也引发了一些担忧或新问题：一是财政收入增加必然会使财政支出也相应增加，有不少人担心这可能会对私人部门投资产生挤出效应；二是与财政收入增长相比，我国城乡居民收入增长悬殊很大；三是现在税收体制上偏向从第二产业收税，而第二产业又以工业为主，由此可能诱导地方政府扩大第二产业包括一些高耗能重化工业的冲动，不利于经济发展方式的根本转变；四是现在的财政收入快速增长一定程度上建立在劳动力成本不完全、环境代价过高、资源代价过大的基础上，还没有摆脱高增长、高代价、低效益的模式；五是与我国经济社会发展向政府财政提出的支出需要相比，我国现有的财政收入规模依然存在很大的缺口，收入增长有待于进一步提高；六是从长期看，我国财政收入不可能总保持着今天这种高速增长的格局，在从较高速度转向较低速度拐点来临时，需要采取有效措施应对财政收入波谷引发的问题。
　　能否清醒地认识到这些问题或隐忧，是探寻财政收入快速增长持续发展之路的关键。有效解决这些问题，将为我们迎来一个更长时间、更小成本、更大效益的“黄金增长期”，从而可以更好地促进科学发展观的实现与社会主义和谐社会的构建。财政收入快速增长的持续发展之路究竟如何走，择其要点而言，主要有以下几方面：
　　一是进一步深化社会主义市场经济体制改革，着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务型政府。与此相配合，继续改革与完善分税制财政体制，围绕主体功能区建设进一步完善政府财政转移支付制度，利用财政手段引导各级政府走科学发展之路，为财政收入持续快速增长奠定更好的体制性基础。
　　二是继续推进新一轮税制改革，建立更加科学合理的税收制度。我国财政收入的未来走势，特别是其快速增长的势头能否持续下去，最终要取决于新一轮税制改革的进程。其主要内容有：全面推行增值税转型改革；尽快出台资源税，将计征方式由从量计征改为从价计征；择机出台燃油税，推进资源节约；研究开征环境保护税，解决环境、能源节约和能源替代问题；研究开征物业税，实现在节约土地的情况下抑制房地产的炒作与控制房地产的价格。此外，还需继续规范政府非税收入管理，不断挖掘政府非税收入新的增长点，比如，在确保财政国库支付需要的前提下实现国库现金余额最小化和投资收益最大化，可以为财政增收创造新的源泉。
　　三是按照“有保有压”的原则，优化财政支出结构，建设公共财政。今天的支出一定程度上意味着明天的收入。凡是市场不能有效提供的公共产品与公共服务，政府应优先考虑，特别是要着力于拉近不同群体、不同区域享受公共服务的距离，这样不仅会避免财政支出的挤出效应，而且能够使经济更加平稳和健康的发展；与此同时，政府财政应退出一般竞争性、营利性的投资项目,且要力争为市场主体公平竞争、优胜劣汰提供政策平台和制度平台。
四是继续挖掘财政收入征管潜力，尽最大努力做到应收尽收。客观地讲，目前的财政收入征管体系和手段依然相对落后，还有充分的征管潜力没有挖掘出来，比如个人所得税，虽然工薪阶层在代扣代缴制度覆盖下已征收较实，但企业主等高收入者却有规避缴税的手段，税源流失仍较为严重。可以预计，通过宣传教育逐步提高公民纳税意识、发展健全的纳税申报方式、积极采用现代科技手段加快税收征管、严厉打击偷漏税行为，可以为我国财政收入持续快速增长奠定更好的管理性基础。五是适当拨出部分增收财力，逐步形成适度规模的预算调节稳定基金。由于收入丰裕的期间不可能永远持续下去，财政支出的刚性又十分明显，所以适当拨出部分增收财力形成预算调节稳定基金，可以起到以丰补歉和应对不时之需的作用。当然，在我国当前财政资金依然紧张的条件下，应该采取好的办法或引入新的机制，运作与管理好预算调节稳定基金，以增进其绩效。

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